党的十九届四中全会提出“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”。治理效能是指政府在履行其公共职能过程中所展现的执行能力、服务质量以及公共政策的实施效果。随着中国深化改革与推进现代化治理体系建设，政府在优化公共服务、基础设施建设以及促进社会经济发展方面不断探索新模式，政府和社会资本合作（Public-PrivatePartnership，以下简称PPP）作为一种创新的合作模式，正日益成为党和政府在公共服务领域的重要选择。与此同时，党内法规作为中国共产党内部治理的重要制度工具，不仅仅在党内运作中发挥作用，更在国家治理体系中起到了推动规范化、透明化和效能化的关键作用。随着中国在推动PPP模式中不断深化改革，党内法规在确保治理效能、优化资源配置、规范政府行为等方面会产生重要的溢出效应。对这一问题加以研究，对丰富国家治理体系和治理能力研究具有重要的理论和实践意义。
党内法规能够促进PPP项目的长期可持续性。党内法规在强化政府对PPP项目长期监督和管理的责任方面发挥了积极作用，确保项目的可持续发展，防止出现短期行为或“急功近利”的现象。如在山东省的“山东省农村环境综合整治PPP项目”中，党内法规对党员领导干部政绩观的要求，促使党委和政府在项目建设和运营过程中，必须注重环境保护和可持续发展。项目的执行不仅仅关注短期效果，更加强调长期的生态效益和社会回报。根据中国财政部发布的《PPP项目实施情况报告》，2021年，超过65%的PPP项目都采取了长期合同管理机制，并在项目实施期间进行定期评估和修正。这些机制的建立和完善，都离不开党内法规对党员可持续性和长期目标发展观的要求的强调。
党内法规可以提高PPP项目实施的纪律性和执行力。党内法规对党组织和党员领导干部执行力和纪律性的要求，使得各级党委和政府能够高效地推进PPP项目，确保项目按时完成，避免延误或资源浪费。根据国家PPP项目专家委员会的数据，2019年，全国超过70%的PPP项目能够按预定时间和预算完成，这在很大程度上得益于党内法规对政府决策和执行的纪律性要求。
党内法规对PPP模式具有重要的规范作用。党内法规是党在国内外政策、法规和决策中的核心依据，涵盖了党和政府各项决策行为的原则与规范，对PPP模式具有重要的规范引领作用。一是引领PPP模式政策方向与发展导向。党内法规对领导干部的行为约束，会影响领导干部对社会资本参与公共事业、基础设施建设的总体态度和发展方向。地方党委和政府会在免责思维的影响下，限制社会资本的进入，特别是对重要的、关系到国家安全或社会稳定的项目，会对社会资本的参与设定更为严格的审查程序和限制条件。如《中国共产党纪律处分条例》规定的不正确政绩观的追责条款，会影响领导干部在推动PPP债务融资模式的适用态度，增强合规性和合法性意识，避免责任风险。二是预防腐败与促进廉政建设。在PPP项目中，党内法规对领导干部遵守廉洁纪律要求，会促使政府和社会资本之间的合作遵守廉政规定，确保公共资源的合理利用。如《党风廉政建设责任制实施细则》等纪律要求，倒逼地方政府和企事业单位在PPP项目中强化廉洁自律，特别是规范了政府采购、招投标等环节，要求确保项目的透明度和公正性，避免腐败行为；《中国共产党党内监督条例》要求党组织加强对腐败行为的监督，党内监督自然要覆盖到PPP项目，确保政府行为合法合规，并防止腐败行为的发生。严格的党内法规更进一步强化了招投标、合同签订、资金安排等合法合规性要求，防止不当利益输送或腐败现象。例如在北京市的“北京市轨道交通项目PPP模式”中，党内法规和政策的推动促使政府在招标过程中加强了公开性和透明度。政府在项目规划、评审以及签订合同时，严格执行“阳光政府”政策，公开各项招标信息，所有项目的财务审计报告和相关文件也都通过公共平台进行披露。该做法不仅提升了公众对政府决策的信任，也避免了潜在的腐败行为。三是促进PPP政策透明与公众参与度。党内法规要求决策机构在作出决策前或决策后定期发布相关信息，增加外部和党内对决策过程的了解，可以明确规定决策过程的各项程序，包括提案、讨论、审议、决策和执行等环节，确保各个环节公开透明、规范运行，从而提高决策的透明度；党内法规也可能规定一定程度的公众参与机制，从而有助于保证PPP项目的透明性和公众参与性。
党内法规有助于促进PPP法律法规的统一性与协同性。党内法规在加强政府部门与社会资本合作的统一性和协同性方面，尤其在项目选择、审批和实施过程中起到了至关重要的作用。党内法规的政策导向使得政府能够在法律框架内合理规划PPP项目，并在此过程中避免出现政策冲突和行政干预。根据财政部发布的《政府和社会资本合作（PPP）项目实施管理办法》，2018年全国PPP项目总投资规模已达15.6万亿元，涉及的项目涵盖了基础设施、公共服务等多个领域。这一增长的背后，党内法规的规范引领和相关政策的协调起到了关键作用，确保了各级政府和社会资本之间的合作能够规范、高效地进行。在2017年，中国出台了《关于推进政府与社会资本合作的指导意见》，该意见明确规定，PPP项目的实施必须遵循“依法合规、公平竞争、风险共担、利益共享”的原则，推动了社会资本的积极参与。例如，在深圳的“深汕特别合作区基础设施建设PPP项目”中，项目的立项、审批、建设和运营中，领导干部都严格遵循党内法规和法律要求，确保了项目实施的法律合规性和项目资金的透明性。
党内法规对PPP模式具有风险防范和调控作用。PPP项目往往涉及巨大的资金和复杂的法律关系，因此风险防范尤为重要。一是增强PPP项目的合规性和避免法律风险。在我国，党内法规与法律体系的关系是一体推进，互相贯通的，党内法规要求更严于法律。党内法规的严格要求会促使党政领导干部加大对PPP项目合规性和合法性的审查力度，确保项目符合国家法律、法规及相关政策。这不仅有助于避免社会资本的不当行为，也为政府提供法律支持，减少项目实施过程中的法律风险。二是有助于促进市场与政府职能的平衡。PPP模式的实施往往涉及市场化运作与政府职能之间的平衡。党内法规要求领导干部担当作为，在推动PPP项目的同时，保持公共管理职能的完整性，避免将公共服务过度交由市场主导。保障政府在项目中的决策权和监管权，防止社会资本主导决策时忽视公共利益。如《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出要积极推进政府和社会资本合作，并建立健全相关政策法规。强调政府应当构建规范透明的PPP市场环境，并强化政府的社会责任和公共服务职能。
党内法规对PPP项目的影响是全方位的。它不仅引领了政府和社会资本之间的规范合作关系，也为党委和政府提供了更高效的治理工具，确保PPP项目的透明性、合规性、可持续性，提高了基础设施等领域投资的治理效能。在党内法规的推动下，PPP模式的实施更加稳健，为中国的基础设施建设和公共服务项目注入了更多的信任和活力。
【作者单位：省委党校（安徽行政学院）；本文系国家社会科学基金项目“治理效能背景下我国PPP债务融资监管困境及法律因应研究”阶段性成果，项目编号：20BFX049】
放大
缩小
默认 
放大
缩小
默认