我国劳动争议调解制度存在问题及安徽省的立法完善

劳动争议调解制度的完善，关系到劳动争议柔性化解工作的质效。随着我国经济社会高质量发展，用工需求持续提升，新的就业形态不断涌现，用工纠纷时有发生，现有劳动争议调解制度与劳动纠纷处理实践衔接性不够强，必须根据新情况新问题，寻求纾解之策、破解之道。

现有劳动争议调解制度的立法现状及问题

适用性不够强。以《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》（以下简称《调解仲裁法》）有关协商条款的适用为例。因协商具备可选择性、私力性的特征，当事人即使不选择协商，也可在后续的调解、仲裁、诉讼等程序中，通过柔性方式化解争议。此外，当事人因争议对抗性及协商力量的失衡，对私力协商可能较为排斥，法律规范的适用性不够强，应进行调整和优化。

部分法律制度滞后。以《调解仲裁法》规定的调解组织范围为例，其法定的范围仅局限为企业劳动争议调解委员会、基层人民调解组织和乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的组织，设置范围过于狭窄。再以新就业形态劳动争议调处为例，对此类争议缺乏专门性的规定，难以满足劳动纠纷调处的新需求和新变化。

调解协议履行保障不足。对当事人形成的调解协议，因其在法律性质上未被赋予仲裁调解书、司法调解书的性质，导致调解协议仅能产生“合同化”的有限约束力，无法具备强制执行的效力，弱化了调解协议的履行保障，易造成重复审理及“司法”“准司法”资源的浪费。

制定《安徽省劳动人事争议调解仲裁条例》对现有劳动争议调解制度完善的必要性和可行性

“需”与“求”并存。首先，党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出要加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法。劳动争议作为纠纷高发、频发领域，应属于需要加强立法的重点领域。其次，《调解仲裁法》施行已超过17年，实施过程中已暴露了一些问题，关于修法视域下如何完善调解制度已引起了讨论。相关研究指出，应建立政府调解为主导，其他调解组织予以协调配合的多元化调解模式。通过制定《安徽省劳动人事争议调解仲裁条例》（以下简称《安徽条例》），对《调解仲裁法》相关制度进行完善，既可填补现有法律规则的不足，也可以形成“安徽调解样本”。最后，其他省份地区探索已卓有成效，江苏、浙江、广东、陕西等省份基于《调解仲裁法》之不足，结合实际，通过7部地方性法规和地方政府规章，形成了区域性的成文制度。我省自《安徽省企业劳动争议处理办法》废止后，省内关于调解制度完善的呼吁越来越强烈，应乘势发挥后发优势，充分借鉴其他省份地区的立法经验，结合省情进行本土化设计。

“时”与“机”兼具。首先，《安徽条例》的制定已取得实质进展。自2021年12月《安徽条例》被列入《安徽省“十四五”时期政府立法项目清单》中“需要抓紧工作、在条件成熟时提请审议的项目”以来，先后被列入《安徽省人大常委会2023年立法计划》“调研论证类项目”“预备审议项目”，目前已被纳入“初次审议项目”。其次，现有研究成果可供借鉴参照。理论研究中有关扩大调解组织范围，建立外部纠纷解决机制，防止调解权落空等建议开拓了“解题”视野，丰富了“解题”思路。最后，已有的地方性法规相关规定可作为借鉴。如《广东省劳动人事争议处理办法》对用人单位应建立内部协商机制进行了规定。《陕西省劳动人事争议调解仲裁办法》将调解组织范围扩增至分支机构，并拓展至车间、工段等一线生产区。《江苏省劳动人事争议调解仲裁办法》《浙江省劳动人事争议调解仲裁条例》规定当事人可在15日内向调解组织所在地的仲裁委申请确认、出具仲裁调解书，围绕调解协议履行保障进行了规则细化。上述实践探索，可作为《安徽条例》的借鉴参照。

《安徽省劳动人事争议调解仲裁条例》调解制度的完善建议

调整优化协商制度。基于协商本身就是私力谈判的过程，法律不应对其过多干预，而应对协商不成后，公权力机构介入调解如何规范进行保障，故可尝试将协商与调解的法律规定共同纳入劳动争议的预防体系中予以规范。如可在《安徽条例》中明确，县级以上人民政府应当采取措施，建立和完善劳动人事争议的预防和调解体系，健全预防和调解工作制度。县级以上人民政府人力资源社会保障行政部门指导专业性劳动人事争议调解组织开展调解工作，推进劳动人事争议调解规范化、专业化建设。

加快部分法律制度探索步伐。针对部分法律制度滞后性的问题，尝试通过《安徽条例》的制定进行创新和突破。以调解组织范围为例，拓宽范围可包括区域性、行业性劳动争议调解组织、设立在仲裁委的劳动争议调解组织等。在新就业形态劳动争议调处上，探索推动部分劳动争议调解前置化处理，通过列举方式将适用情形明确为两种，一是单一报酬类且报酬总额不高于同期当地年最低工资的纠纷；二是当事人就报酬未足额支付没有争议，但对欠付报酬数额存在争议的纠纷，对上述两种情形在相关时限上进行类型化考量。

强化调解协议履行保障。在《安徽条例》制定中，可就调解协议的履行保障出台具体的规则。如可规定，调解组织可以依当事人申请或者在征得双方当事人同意后主动开展调解。调解组织收到调解申请后，应当予以登记，及时组织调解，调解过程形成的信息应及时储存、入卷、归档。经调解达成的协议，对双方当事人具有约束力，当事人应当履行。经调解组织调解达成调解协议的，调解组织应当告知双方当事人可在15日内申请仲裁审查或司法确认。仲裁委员会经审查认为调解协议的形式和内容合法有效的，应当制作仲裁调解书，仲裁调解书的内容应当与调解协议的内容相一致。

（作者单位：安徽省劳动人事争议仲裁院，安徽大学法学院；本文系安徽省哲学社会科学规划一般项目“新就业形态人员劳动和社会保障制度研究”阶段性成果，项目编号：AHSKY2022D147）