PPP模式融资导致隐性债务的法律监管对策

政府和社会资本合作（Public-PrivatePartnership，简称PPP）模式是我国基础设施和公共服务领域的重要投融资手段。近期通过的《民营企业促进法》第18条再次规定了政府与社会资本合作模式。然而，在过去PPP模式蓬勃发展的同时，不少地方政府曾借助PPP等方式变相融资、违规提供担保来绕开预算约束，导致隐性债务问题突出。截至2023年末，全国地方政府隐性债务余额达14.3万亿元。由于隐性债务如同冰山潜藏水下，一旦失控可能演变为冲击财政安全的“灰犀牛”。中央将防范化解此类债务风险列为重点任务，2023年11月国务院出台《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》，强调聚焦使用者付费的特许经营模式，严禁通过PPP新增地方财政隐性债务。但新机制还只是规范性文件，效力等级不高。

为了构建起防范PPP模式融资导致政府隐性债务风险的长效法律监管体系，需要加快我国《政府与社会资本合作法》立法进程。针对当前PPP法律制度碎片化的问题，应加快推进PPP领域的专门立法工作，争取早日出台国家层面的PPP法律。在立法内容上，应重点明确以下方面。

明晰隐性债务识别与分类机制。首先，应明确隐性债务的法律定义和认定标准。进一步明确认定政府隐性债务的条件，将PPP项目中政府或有支出责任是否具有债务实质作为重要判断依据。其次，建立隐性债务动态监测和分类统计制度。各级财政部门应会同审计等单位，对本地区政府与所属机构的或有负债进行全面摸底，分类登记来自PPP、政府购买服务、融资平台债务等各渠道的隐性债务数据。利用大数据手段整合财政、金融机构和审计信息，形成统一的隐性债务监测平台，实时更新各地隐性债务规模及构成。再次，推行隐性债务风险评估分级。根据债务率、期限结构、偿还来源等指标，对各地隐性债务风险进行评估，划分绿、黄、红灯等级，实行名单制管理和预警通报。对于风险较高地区，监管部门应及时约谈提醒，督促制定化解方案。最后，应当完善报告和审查机制。地方政府每年应向同级人大专项报告隐性债务情况及变化，接受监督询问。同时建立向上逐级报告制度，重大隐性债务风险须及时报送国务院有关部门备案。

进一步规范地方政府融资平台行为。地方政府融资平台公司（城投公司等）历来是隐性债务滋生的重点领域，应进一步强化对其融资行为的约束和规范。一是明确融资平台的法律定位。融资平台公司不等同于政府部门，其债务原则上由企业自身负责清偿，政府不承担兜底责任。禁止融资平台公司新增政府隐性债务，存量债务逐步分类处置，剥离政府信用背书。二是健全平台公司债务监管制度。财政、金融监管部门应联合建立融资平台债务月报季报制度，监测公司债券、信托贷款、银行贷款等融资情况，将其纳入政府隐性债务监测范围统一管理。对于资产负债率过高、依赖财政补贴偿债的城投公司，应列入风险警示名单，限制其继续扩大债务规模。三是限制平台公司参与PPP项目。除非该公司已完成市场化转型、项目严格按照市场规则运作，否则不得作为社会资本方参与本地区PPP项目。对于违反规定让融资平台借PPP名义举债的，应严肃追责、项目停建整改。四是推进融资平台市场化转型。通过整合重组、股权多元化等方式，使平台公司回归企业属性，专注于经营性项目投资。

明确PPP项目中政府与社会资本的责任边界。防范PPP异化为变相举债，核心在于厘清合同各方的权利义务，划清政府和社会资本之间的风险责任边界。一方面，应完善PPP合同标准文本和指引，依法明确各方权责利。合同中政府方的责任应限于履行必要的行政审批、按照约定提供土地等要素保障、在契约范围内给予合理补贴或政策支持，以及对项目运营进行监管等。社会资本方应承担项目融资、建设、运营的主体责任，对投资回报和风险自担负责，不因合作关系而获得额外的政府信用背书。特别是合同中应严禁包含政府回购投资本金、承诺固定回报、保障最低收益等条款，不得由政府承担社会资本的投资损失或项目融资偿还责任。上述事项可以通过立法形式加以硬性规范，使之成为合同无效或可撤销的条款。

另一方面，建立PPP项目全生命周期的责任管控机制。在项目立项阶段，就应对风险分配作出科学论证，杜绝政府过度承担商业风险的方案。项目实施过程中，财政部门要对政府支出责任进行动态监控，确保年度支出不突破一般公共预算支出的10%红线。另外，还应完善PPP项目移交和终止机制。当项目因不可抗力或合同违约提前终止时，政府补偿责任应有明确上限和依据，防止社会资本不当利益诉求转化为新的财政负担。通过上述措施，使PPP各参与方的责任边界在法律上“划得清、守得住”，真正实现风险共担、利益共享，避免政府承担过多隐性义务。

建立中央与地方联动的审计与问责机制。防控PPP相关隐性债务，必须强化监督执纪力度，形成中央和地方协同的监管问责机制。一方面，发挥国家审计署和地方审计机关的作用，建立常态化的债务审计制度。建议每年由审计署部署对部分地区政府隐性债务和PPP项目开展专项审计，重点检查是否存在违反法律法规举债担保的情况，对典型案例予以曝光。地方各级审计部门也应将PPP项目财政支出责任纳入年度审计计划，实现对辖区内政府投资项目的审计全覆盖。一旦审计发现PPP领域隐性债务问题，应及时移交纪检监察和组织人事部门处理。

另一方面，落实终身问责和倒查责任机制。根据中央要求，对违法违规融资担保行为实行“终身问责、倒查责任”，即无论责任人是否调离原岗位、退休，都要追究其在任期内违规举债的责任。为此，应建立隐性债务责任台账，对每起查实的违法举债事项，记载相关决策人、经办人信息，并作为干部考核和监察调查的重要依据。对隐性债务问题严重地区，除追究直接责任人外，还应严肃问责相关地方政府主要领导和分管领导，做到“一案双查”，以提升震慑效果。同时，完善中央和地方联动督查机制。地方层面可建立政府债务管理联席会议，财政、审计、发改、金融监管等部门信息共享，协同处理隐性债务风险事件。此外，推动司法介入，对于情节严重、触犯法律的举债违法案件（如私刻公章举债、欺诈发行债券等），应移交司法机关追究刑事责任，切实提高违法成本。

强化信息披露与公众监督机制。阳光是最好的防腐剂，提高PPP项目及政府债务信息透明度是防范隐性债务的重要一环。首先，建立健全信息公开制度。制定《地方政府债务信息公开办法》，明确要求地方政府定期向社会公布政府债务和或有债务情况，包括PPP项目未来财政支出承诺、政府担保事项等关键信息。对PPP项目，应在项目识别阶段公示物有所值、财政承受能力论证结果，在采购阶段公示中标社会资本及合同摘要，在运营阶段每年公布政府实际支出金额和项目绩效评价结果等。特别要及时披露PPP合同中的政府支出责任条款，便于公众监督其中是否存在变相举债内容。其次，推进PPP项目库和债务监测平台向公众开放查询。财政部PPP综合信息平台和各地的项目库可以开放部分查询权限，允许公众查阅项目基本情况、合同期限、财政支出责任额度等非涉密信息。再次，加强媒体和社会监督。鼓励新闻媒体深入调查报道地方隐性债务典型案例，发挥舆论监督作用。对曝光的问题，相关部门应快速反应、核查处理，回应社会关切。同时畅通公众举报渠道，设立隐性债务问题举报热线或网络平台，保护举报人权益，让违规举债行为无所遁形。最后，强化人大和政协监督。各级人大应定期听取同级政府关于政府债务包括隐性债务的专项工作报告，组织视察调研PPP重大项目运营和债务风险情况，必要时可依法启动质询或特定问题调查。政协也可通过提案、专题协商等方式建言隐性债务治理。通过多层次的公开和监督，形成全社会共同防控隐性债务的氛围。

【作者单位：省委党校（安徽行政学院）；本文系国家社会科学基金一般项目“治理效能背景下我国PPP债务融资监管困境及法律因应研究”阶段性成果，项目编号：20BFX049】