党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》），明确将“社会主义法治国家建设达到更高水平”确立为“十五五”时期经济社会发展的主要目标之一。法治政府建设是推进全面依法治国的重点任务和主体工程，《建议》将实质性化解行政争议机制作为法治政府建设的制度引擎，通过制度创新，破解实践中程序空转与实质解纷的二元困境，推动行政争议解决从被动应对向主动治理转型。目前，复议、调解、和解和诉讼是行政争议化解的核心机制，其中，行政复议具有吸纳行政争议的比较优势，是化解行政争议的主渠道。分析司法部发布的行政复议典型案例，探寻案例背后的理论逻辑，是深刻理解《建议》提出的实质性化解行政争议机制的重要方法。
行政复议的溢出效应：从个案纠错到系统治理
溢出效应是指一个组织在进行某项活动时，不仅会产生活动所预期的效果，而且会对组织之外的人或社会产生影响。行政复议同行政诉讼一样，都要对行政行为进行评判，但相比于行政诉讼，行政复议在审查行政行为的同时，还能以系统化的方式“一揽子”处理争议及与争议相关联的问题，既对行政主体进行监督，又对相关联的行政行为进行督促修正，由此对个案和个案之外的人或事产生共同影响，即产生行政复议的溢出效应。
在江西省某市共享电动车投放案中，城管局根据本市电动车管理的规范性文件，拒绝了某企业调整投放数量的申请。若通过行政诉讼，法院仅能对城管局的行政行为是否合法进行审查，对于规范性文件的效力，不能直接作出否定性评价。比较而言，行政复议以实质性化解行政争议为目标，这要求复议机关能穿透矛盾表象，找到问题根源和治本之策。本案中，行政复议机关联合有关部门，同被申请人多次举行案审会，对规范性文件的合法性进行论证，最后建议被申请人对其制定的文件合法性进行重新审核。由于复议机关与被申请人之间具有领导或监督关系，有解决行政争议的权力基础和程序便利，加之行政系统内部的自我纠错机制程序简便灵活，成本低，因此，被申请人很快颁布了新的规范性文件，并向该企业作出了更正回复。本案中，一个复议案件的办理，纠正了一个行政行为，修改了一个规范性文件，不仅维护了企业的运营自主权，还为其他市场主体创造了更公平、更开放的市场条件。案审会、法制审核等活动程序，使政府部门在参与实践中潜移默化地提升了法治能力，产生了优化营商环境和法治政府建设系统性提升的溢出效应。
事实认定的实质性突破：从法律真实到客观真实
在纠纷解决过程中，所认定的事实越接近客观事实，越能被人们所接受，越能满足人们对公平正义的需求，更容易定纷止争。诉讼实践中，有的案件由于证据瑕疵，客观事实难以全部还原，法院只能以法律事实作出判决，由于不能完全建立在当事人所经历的客观事实基础上，当事人难免会产生不满与失望情绪，进而寻求上诉、信访等途径救济权利，出现“案了事不了”的尴尬局面。相对于行政诉讼，由于实质性化解争议的工作目标，行政复议会关注到争议背后的初始矛盾、体察到人们的内心情感、努力探寻争议背后的真实目的。这使得复议机关会根据需要，超越法律真实所要求的证据范畴，拓展更多的调查空间，对矛盾了解得更加具体全面，更接近客观真实，增加与当事人形成共识的可能性。
在许某不服重庆某县人民政府征收补偿安置的复议案件中，法律及事实并不复杂。复议机关通过实地走访，现场调查拟被征收房屋、土地、申请人在当地居住生活情况等，全面掌握了案件的关联事实。因此，复议机关在主持调解时，能穿透未签订补偿安置协议的表面事实，指向许某的真实目的，在释法说理、厘清误区、引导调整不合理预期上更加精准有效，辅之以政策的灵活运用，最终争议双方以协商化解了争议。调解之所以成功，关键在于行政复议机关跳出就案办案、一驳了之的舒适区，延伸调查了有关联、但相对间接的客观事实。由于事实了解得足够深入，在释法说理时就更能够直指人心，以理服人。
诉求解决的穿透式处理：从形式审查到实质回应
行政复议与司法活动相比，更追求行政效率，更注重发挥行政能动性。这促使行政复议既关注到复议申请人对行政行为合法性或合理性的质疑，但又不囿于请求范围，能以积极的职权行为，触及申请人法律诉求背后的利益诉求。这是“主观复议为主、客观复议为辅”的新的审理构造。
在一起典型案例中，对上海市某街道办事处未履行召开临时业主大会成立业委会法定职责，王某、陈某提起了行政复议。复议机关审查后发现，某街道办事处并不具有该项法定职责，且申请人所在社区也不具备成立业主大会的前提条件，复议机关可以就此作出复议决定，结束案件办理。但矛盾表象背后是业主希望通过成立业主委员会，监督和推进居住环境的改善。为了从根源上化解矛盾，复议机关一方面通过多种形式释法说理，另一方面开展跨部门协调，推动社区物业管理区域整体划分，满足业主对社区自治管理的迫切愿望。行政复议机关通过兼具力度与广度的工作实践，赢得了业主的理解与信任，最终申请人主动撤回了行政复议申请。以诉求为切入点，处理案件的过程又不止于诉求，这是行政复议的明显优势。
行政复议的行政化优势：多元协同与效率革新
司法机关以司法审判和府院联动等机制推动法治政府建设时，存在多元主体协同的实践困境。个别行政机关化解行政争议不积极、自行纠正违法行政行为的自觉性不足，行政机关负责人出庭应诉质效不高等制约着法院实质性化解争议的成效。而行政复议机关在政府内部沟通协调更便利，在程序管理、审查与裁量、资源协调及监督指导上具有更多的主导权，能对行政实体法律关系予以实质性确认或改变，具有短平快的协同优势。
如某公司不服四川省某市辖区人力资源和社会保障局工伤认定行政复议案中，人力资源和社会保障部颁布的相关意见明确了对于超过法定退休年龄的劳动者，用人单位要承担工伤保险责任。但由于体系不配套，数据平台系统化不足，用工企业没有履行这份责任。行政复议机关一方面耐心为申请人解释法律规定，提出办理工伤保险的相关途径，另一方面要求人力资源和社会保障部门加强法律法规的宣传和对用工企业的引导。由于行政性监督具有法定性和权威性，相关部门能够积极配合，有效提升了治理体系的整体效能。
行政复议具有系统性、高效性、穿透性、行政性等制度优势，更能聚焦纠纷本源，以全方位的立体审查模式，便捷高效地调处矛盾，是具有中国特色的化解行政争议的制度路径。“十五五”时期，要保障好经济社会高质量发展、应对好安全稳定的新挑战，推动法治政府建设率先突破，需要行政复议更好发挥制度优势，将这一习近平法治思想在社会治理领域的原创性成果，有效融入中国式现代化的法治实践。
（作者系蚌埠市委党校公共管理教研部主任、教授，安徽省社会科学院蚌埠分院特约研究员；本文系 2024 年度安徽省哲学社会科学规划一般项目“小切口立法质量提升的法律结构研究”成果，项目编号：AHSKY2024D007）
